El pasado 18 de julio (2019) entró en vigor el Acuerdo de Pesca Unión Europea-Marruecos, que renueva el precedente y se instala en la larga tradición de relaciones bilaterales, primero entre España y Marruecos, y luego entre el Europa y el país vecino. Se trataba de un paso más en la senda de las relaciones de asociación económica entre UE Marruecos, tras la aprobación previa de un acuerdo comercial que incluía productos agrícolas también generados en territorio saharaui (Acuerdo de Asociación UE-Marruecos)[1]. Quiero destacar en primer lugar el contexto de relaciones económicas y geoestratégicas entre las dos comunidades políticas, para comprender las distintas posiciones respecto al acuerdo pesquero. Como es habitual en los gobiernos actuales, los asuntos de negociación están sometidos a intensos procesos de lobby (presión por grupos de interés) por las distintas partes. Así, empresas españolas, marroquíes y francesas tienen intereses comunes, algunos antiguos (industria química, fosfatos), otros emergentes (energías renovables y electricidad) que intentan hacer valer en estos contextos. Este grupo de presión trabajó a favor de la firma de los acuerdos comercial y pesquero y su éxito se entiende no sólo por la importancia de esos intereses sino por los servicios que Marruecos ofrece a Europa, para su frontera meridional, en temas tan sensibles como la colaboración en el control de la frontera, los grupos armados, o la persecución de células islamistas.
Desde la perspectiva del ministerio del ramo español, el Acuerdo renovado constituye un baluarte de la “diplomacia pesquera” que viene tejiendo España desde los procesos de descolonización en África. ¿Cuál es el significado de este término? Atendiendo al discurso institucional del Ministerio, “cooperación al desarrollo, reforzar relaciones bilaterales y de vecindad, extensión del respeto de los principios democráticos y los derechos humanos”…. En la actualidad, estos convenios de pesca se califican como Acuerdos de Colaboración de Pesca Sostenible (ACPS), pues mediante ellos, sobre el papel, la UE traslada su modelo de gestión de pesca monitoreada científicamente, que persigue garantizar la reproducción biológica de las especies y someter la actividad a un control en sus descargas (un modelo que, en Europa, dicho sea de paso, no está funcionando). Se acepta que existen poblaciones de peces excedentes –llamados “recursos”- (en este caso en la costa noroccidental de África) y distintas flotas de la UE (aquellos empresarios que solicitan licencia de pesca para ello) acceden a estos territorios a cambio de una compensación dineraria. Se trata de un acuerdo económicamente ventajoso para Marruecos, porque se establece una aportación de las instituciones europeas de en torno a 40 millones de euros por cada uno de los cuatro años de duración, incluyendo las denominadas “ayudas sectoriales”, orientadas a fortalecer el desarrollo local pesquero, más lo recaudado por el canon que aporta cada empresario de acuerdo a su modalidad de pesca y tamaño de la embarcación. En total, entre 50 y 55 millones de euros por año. Además, el protocolo que rige el acuerdo establece el embarque de marineros marroquíes (dependiendo de la modalidad), que una parte de las capturas, para algunas modalidades, ha de ser desembarcadas en puertos marroquíes (lo que no quiere decir que se vendan allí) y que todas las capturas sean declaradas por los armadores, que han de admitir así el sistema de control sobre sus actividades.
Vayamos ahora a los datos sobre la flota involucrada. En el convenio actual podrán acceder a los caladeros norteafricanos 128 barcos europeos, de los que 92 enarbolan pabellón español, y entre los que en torno a unos cincuenta son andaluces. Todos ellos pueden pescar –lo están haciendo ya- en las aguas del Norte de Marruecos. Por modalidades, hasta 22 barcos de cerco de Barbate y hasta 35 de palangre de fondo artesanal (los tecnológicamente mejor equipados y con mejores condiciones de navegabilidad) de Conil, Algeciras y Tarifa. Todos ellos están trasladándose diariamente al Norte de Marruecos para traer de vuelta las capturas que son vendidas en las lonjas locales. En el caso de los barcos de cerco, además, hasta el 30% de las capturas deben desembarcarse en puertos de allí, lo que obliga a los armadores a una inversión suplementaria para mantener la cadena de frío, pues ese pescado se sigue vendiendo en las lonjas del Golfo de Cádiz y se sigue distribuyendo por todo el territorio nacional. El resto de modalidades pesqueras acogidas al acuerdo pertenece, fundamentalmente, a flotas de Canarias y a Galicia y puede acceder a las aguas adyacentes al Sáhara Occidental[2], el punto más conflictivo del Acuerdo.
La Junta de Andalucía ha valorado siempre de forma positiva la renovación de los acuerdos, cuyos datos económicos, en el caso vigente, pueden resumirse fríamente en: unos 14 millones de euros anuales durante el período (hasta 2023), valor estimado de capturas a desembarcar; trabajo durante ese mismo período para unos 400 tripulantes, y posibilidad de 3000 personas empleadas en actividades subsidiarias. Los efectos del Acuerdo en las economías locales de los puertos concernidos es muy acusado. Por haber residido dos años en Barbate puedo dar fe del significado, no sólo económico, de lo que representa Larache en esta localidad, pero no es menos cierto que, globalmente considerada, estamos hablando de una mínima parte de la flota española y andaluza, cuyos armadores, si asumimos una perspectiva general –a la que escaparía la flota de palangre artesanal del entorno del Estrecho-, cada vez se acogen menos a estas licencias. Tal es la relación entre su coste, los gastos de la pesquería y las rentas obtenidas.
Por tanto, de todo lo anterior puede obtenerse una primera lectura: la “diplomacia pesquera” por la que el gobierno de España destaca en los procesos negociadores no debe tratarse sólo de acceso a poblaciones de peces ni de rentas o puestos de trabajo generados, sino que los acuerdos deben contemplarse en el marco político superior, en el que entran en juego intereses económicos más suculentos y objetivos políticos más estratégicos para ambas partes: grandes empresas europeas y marroquíes de otros sectores y gobierno de Marruecos. ¡Pero el acuerdo en Europa lo aprueba el Consejo, a propuesta de la Comisión y tras pasar por el Parlamento, instituciones que representan a la ciudadanía!
Vamos a por la segunda clave del nudo: las aguas saharauis. No todas las instituciones europeas avalan el acuerdo. El Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea ha emitido distintas sentencias (2015, 2016 y 2018) que invalidan los acuerdos previos (2015 y 2018), a demanda de organizaciones saharauis y europeas. Y, por ejemplo, en la última, reconoce que “la inclusión del territorio del Sáhara Occidental en el ámbito de aplicación del Acuerdo de Asociación infringiría determinadas normas de derecho internacional general aplicables en las relaciones entre la Unión y el Reino de Marruecos”, por lo que se requiere el consentimiento del pueblo saharaui sobre el uso de las poblaciones de peces de los mares adyacentes. Estando definido el Sahara Occidental como territorio no autónomo pendiente de descolonización por la ONU, y siendo calificado el Reino de España como potencia administradora de iure, no cabe mirar para otro lado, sobre todo cuando el convenio de pesca forma parte de los acuerdos de nueva generación en los que cuestiones como derechos humanos y principios de democracia deben estar suficientemente acreditados por las partes para acceder a la firma de convenios internacionales, según hemos visto. Si usted, lector, se entretiene en ir a la letra del acuerdo[3] se sorprenderá del importante número de considerandos que se dedican a esta cuestión, el derecho a firmar el acuerdo por parte del Consejo, que considera acreditado, con el aval del Parlamento, que se dan las condiciones éticas, jurídicas y políticas para su firma. Desde mi punto de vista, este detalle y esfuerzo explicativo de los redactores del texto puede entenderse como un inicio de que la cuestión no está tan clara, y que el legislador está respondiendo al Tribunal Superior de Justicia.
La divergencia entre las interpretaciones de, por una parte, los miembros del Tribunal Superior de Justicia y, por otra, los firmantes del acuerdo constituye un claro síntoma de la elasticidad hermenéutica, de interpretación, de la que somos capaces los humanos (al menos en Europa). Así, el considerando 3 admite que “el Tribunal determinó que ni el Acuerdo ni dicho Protocolo son aplicables a las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental”. En el 4 se afirma que “La Unión no prejuzga el resultado del proceso político sobre el estatuto definitivo del Sáhara Occidental que se desarrolla bajo los auspicios de las Naciones Unidas”. El (5) establece que: “el ámbito de aplicación debe definirse de modo que comprenda las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental”, justificando la decisión porque entre las contraprestaciones del acuerdo se incluye ayuda sectorial en beneficio de la población afectada. En el (9), sin especificar el territorio, se insiste en que el Acuerdo debe proseguir, en atención al “empleo y las inversiones, y por sus efectos sobre el desarrollo del sector pesquero y del sector de transformación de los productos de la pesca” de Marruecos. El (10) directamente establece que “el Acuerdo de pesca representa la mejor garantía de explotación sostenible de los recursos naturales de las aguas adyacentes al Sáhara Occidental”. El (11) defiende la existencia de un proceso de consulta, en la que no quiso participar el Frente Polisario y otras entidades[4], y el (12) que “ningún elemento del Acuerdo de pesca o de su Protocolo de aplicación implica un reconocimiento de la soberanía o derechos soberanos del Reino de Marruecos sobre el Sáhara Occidental y las aguas adyacentes”. Ah, y en el texto del Acuerdo también se afirma entre los considerandos que los firmantes se comprometen “en el estricto respeto del Derecho internacional y de los derechos humanos fundamentales”.
Para las organizaciones saharauis, el Frente Polisario y las asociaciones europeas en apoyo al Sahara esto debe parecerles una burla, pues su posición, que entienden avalada por el Tribunal Superior de Justicia Europeo, es rotundamente contraria a un acuerdo que, para ellos, tiene sobre todo una significación política, jurídica y ética, y que además, con un planteamiento de futuro, está claramente afectando a sus posibilidades económicas y a la gestión de ecosistemas marinos de gran riqueza. Por tanto, afirman que el Acuerdo incumple el mandato negociador del Consejo y la Comisión de la UE sobre el respeto a los principios y los derechos Humanos; contraviene además el Derecho Internacional y se deslegitima al interferir en el proceso de paz y la resolución del conflicto en los términos establecidos por las Naciones Unidas. En términos de derecho internacional significa que la Comisión Europea avala la situación de dominio y apropiación de facto del Reino de Marruecos sobre el Sahara. Y un efecto colateral es que se dificultan las recientes iniciativas de la ONU y la Unión Africana para llegar a una solución en el conflicto del Sahara Occidental.
Instituto Geografico Nacional. Posesiones españolas en el Sáhara Occidental. 1900
Mientras que el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, Luis Planas, se afanaba el pasado julio en presentar el acuerdo ante sus compañeros de gabinete y medios de comunicación en el contexto de los convenios internacionales de pesca de la UE, avalando los criterios de ética política y sostenibilidad ambiental que sirven de sostén a la nueva generación de acuerdos pesqueros[5], para los interlocutores saharauis y otros muchos agentes españoles e internacionales, España vuelve a dejar, una vez más, a los saharauis en la cuneta, a pesar de su posición jurídica como administradora de iure.
Segunda y última conclusión: por muchos considerandos que se dediquen a la cuestión en texto de convenio, el Acuerdo de Pesca con Marruecos es un agujero negro en la política exterior de la UE. Pero también lo es en términos de política de pesca. Como advierten diversas entidades ambientalistas, son precisamente los caladeros más al sur, entre los paralelos de latitud 20º-30º de latitud norte –los que corresponden a las aguas adyacentes al Sáhara Occidental (20º 45′ y 27º 40′)- los más expuestos a la pesca industrial. De modo que el Acuerdo sigue reproduciendo el modelo extractivista colonial según el cual empresas extranjeras extraen bienes de un territorio, el del Sáhara Occidental, sin que sus autoridades tengan posibilidad de decidir sobre ellos. Otro efecto colateral, de anularse definitivamente el convenio en el Tribunal Superior de Justicia Europeo, sería qué (no) lugar le quedaría a la flota andaluza que faena en los caladeros del Norte, con unas modalidades totalmente diferentes a las industriales habilitadas en la zona Sur.
Walter Benjamin –inspirado en Goethe-, Heidegger, Wittgenstein y Cassirer diferenciaban entre decisión y elección para calificar las actitudes humanas ante determinadas encrucijadas. A la decisión le cabe el honor de orientarse a la trascendencia (por ejemplo, de grandes principios éticos); a la elección, le corresponde la menos noble posición de orientarse hacia opciones previamente definidas, impidiendo una verdadera libertad, porque busca su justificación en las consecuencias de la elección, por lo que está siempre condicionada y no se rige por principios éticos. A los responsables políticos del Acuerdo, claramente, les han pesado más en esta ocasión los intereses políticos y materiales, y sus consecuencias, que los principios de ética política y jurídica que, en sus cálculos, no tienen consecuencias previsibles. Según aquellos filósofos alemanes, son menos libres, pues no han podido desembarazarse de la racionalidad instrumental y secuencialista tan cara al declinante modo de pensar moderno y que tan bien expresada quedó en la exposición de Planas para defender el convenio: “Si la UE no celebrara estos acuerdos, otras flotas internacionales ocuparían su lugar, con estándares inferiores y menores garantías”.
[1] Este acuerdo, que no alcanza la importancia económica del pesquero pero que fue su antesala, sin embargo, sí tuvo resonancia mediática debido a que su relatora, la parlamentaria francesa Patricia Lalonde, pertenecía a la Fundación EuroMeda, lobby pro-marroquí no inscrito como grupo de presión en Bruselas, lo que condujo a su dimisión como responsable de informe, favorable, al acuerdo.
[2] 10 Embarcaciones de pesca artesanal de palangre en el sur, 16 Buques de pesca de arrastre y palangre, 27 Cañeros para las capturas de atún, 18 barcos industriales de arrastre y cerco. Todas estas flotas pueden faenar en las aguas meridionales del Acuerdo, entre los 30º y los 20º de latitud norte, cada una de ellas en franjas territoriales específicas, pero, en todo caso, en las aguas saharuais.
[3] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-2019-80420
[4] Extremo rotundamente cuestionado por las autoridades saharauis y otras organizaciones sobre el territorio. Participar en la consulta significaría para ellos asumir el acuerdo, de modo que las organizaciones y agencias consultadas son definidas como inequívocamente pro-marroquíes, por lo que no pasan el criterio de representatividad democrática exigible en un asunto tan delicado.
[5] https://www.mapa.gob.es/es/prensa/ultimas-noticias/el-gobierno-celebra-la-aprobaci%C3%B3n-del-acuerdo-de-pesca-con-marruecos/tcm:30-501998. Ver especialmente, https://www.mapa.gob.es/es/prensa/acuerdosdecolaboraciondepescasostenible-beneficiosparalaflota_tcm30-512288.pdf