De vuelta con el problema de la vivienda en Andalucía

La cambiante problemática de la vivienda

La vivienda lleva siendo una cuestión política clave desde hace siglo y medio, cuya naturaleza, sin embargo, ha cambiado mucho. El problema histórico de la vivienda tiene que ver con un déficit estructural de viviendas salubres, que tiene su origen en el crecimiento de las ciudades occidentales desde el siglo XIX y los flujos migratorios del campo a la ciudad. Ese es gran parte del problema de la vivienda durante el siglo XX, en el Estado español y Andalucía, relacionado con una demanda masiva no solvente de cara al mercado de la vivienda y una intervención pública insuficiente. Estos factores dan lugar a la aparición de fenómenos como el hacinamiento en casas de inquilinos, primero, y la multiplicación de núcleos chabolistas en las grandes ciudades, después.

El problema de la vivienda empieza a cambiar radicalmente ya bien entrada la segunda mitad del siglo XX. La gran apuesta por la construcción de vivienda por parte del estado sirve para acabar con este déficit estructural, volcar el régimen predominante de tenencia del alquiler a la propiedad y apoyar con recursos públicos el desarrollo de un importante complejo inmobiliario-constructor que va a ocupar un lugar central en la economía del estado hasta nuestros días. Desde fines de la década de 1970, no existe un déficit, sino un excedente estructural del stock de viviendas.

El actual problema de la vivienda gira en torno a un mercado de la vivienda y el alquiler disfuncionales respecto de las necesidades y características de la población andaluza. La inflación de los precios de la vivienda en venta y alquiler no responde, desde hace décadas, ni a la falta de stock de viviendas, ni a un incremento del número de hogares o de los ingresos por hogar. El mercado de la vivienda español es un mercado muy especulativo que responde a las expectativas que se hacen los propietarios y los potenciales compradores respecto de la revalorización del suelo sobre el que se construyen las viviendas. La gasolina de este circuito de revalorización especulativa ha sido durante mucho tiempo el crédito barato a los hogares.

La última gran crisis habitacional se produjo en 2008, relacionada con la ejecución masiva de hipotecas. Se venía de un ciclo inmobiliario sostenido por el endeudamiento de los hogares para la compra de vivienda en propiedad en el mercado libre, acelerando el funcionamiento de una industria de la construcción hiperdesarrollada. El estallido de la burbuja, como es bien conocido, provocó que miles de personas perdieran sus viviendas y sus ahorros. Este proceso se fue agotando a lo lardo de los años posteriores, atenuando su impacto a raíz de iniciativas legales como el Código de Buenas Prácticas para las entidades crediticias, respondiendo en gran medida a la influencia del movimiento de vivienda que se generó en torno a 2012 (especialmente la PAH).

En la última década la problemática ha vuelto a cambiar. La salida a la crisis de 2008 implicó un endurecimiento de las condiciones para el crédito a los hogares, que se han mantenido inalcanzables para la mayor parte de la población, por el mantenimiento de unos tipos de interés altos. Se ha producido un nuevo giro en los regímenes de tenencia de la vivienda. La crisis hipotecaria se saldó con una cierta concentración de propiedades en manos de entidades crediticias como consecuencia de las ejecuciones, especialmente entre 2011 y 2015. Esto ha implicado un buen número de hogares forzados a buscar otras formas de acceso a la vivienda, a lo que se suma la imposibilidad de acceder a la vivienda en propiedad de los nuevos hogares. En el conjunto del estado esto ha implicado una reducción de la proporción de hogares propietarios y un aumento de los hogares en régimen de alquiler. Los hogares en alquiler en España han pasado del 14% a muy cerca del 19% en el último periodo, mientras en Andalucía se ha pasado del 11% a más del 15%, siendo este incremento consecuencia principalmente de la reducción del número de propietarios, que en diez años ha caído del 82% al 77,6% (Encuesta sobre condiciones de vida, INE, 2023). Aunque la tendencia al incremento del peso del alquiler (inquilinización) está mucho más marcada para el conjunto del estado, los últimos registros parecen mostrar que Andalucía sigue la misma tendencia, si bien la propiedad ha aguantó mejor el envite de la crisis de 2008 y la cesión ha tenido históricamente un peso relativo mayor en la comunidad autónoma. Un buen indicador del cambio de la problemática es la manera en que han cambiado la naturaleza de los desahucios. En el último año hubo 6.718 desahucios en Andalucía, una cifra que se incrementa desde 2020, el 67% relacionados con arrendamientos y solo un 26% con ejecuciones hipotecarias (Estadísticas Judiciales, 2024). En Andalucía se produjeron 12 desahucios al día durante 2023. Dos terceras partes de estos corresponden a alquileres y solo una cuarta parte son consecuencia de ejecuciones hipotecarias

Actualmente los hogares se enfrentan a un mercado del alquiler fuertemente inflacionario, agravado en Andalucía por la mayor debilidad económica. La renta media andaluza es un 83% de la española, con tendencia a alejarse en los últimos años y casi un tercio de los hogares están en situación de riesgo de pobreza. En 2023, en una de las regiones más turísticas de Europa, como es Andalucía, un 44% de la población no pudo permitirse una sola semana de vacaciones. Un 46,5% se vio incapaz de hacer frente a gastos previstos, una cuarta de los hogares no pudo mantener su vivienda con una temperatura adecuada y más de 15% tuvieron retrasos en el pago de la vivienda o de pagos a plazos. Además, un 56% de los hogares manifiestan dificultades para llegar a final de mes (Encuesta de Condiciones de Vida, INE, 2023).

Los precios de la vivienda han seguido un ritmo muy similar al de los ciclos de la construcción. Tras la crisis inmobiliaria, los precios han ido subiendo a un ritmo constante. En 2022, la vivienda habría recuperado aproximadamente los precios de 2005, aunque lejos de los datos más elevados de 2006 y 2007. Los precios del alquiler, por su parte, vienen sufriendo una fuerte revalorización aproximadamente desde 2015, tras varios años en situación de deflación por el efecto de la crisis. Según los datos del Índice de Precios de la Vivienda en Alquiler del INE, los alquileres se habrían revalorizado en un 10% entre 2015 y 2020, con pocas diferencias entre España y Andalucía. Los mayores incrementos se producen en los grandes núcleos urbanos, como Sevilla o Málaga, donde se concentran algunos de los barrios más pobres de España. 6 de los 15 barrios más pobres de España se encuentran en Sevilla (Urban-Audit, INE, 2019). La enorme inflación reciente de los alquileres, totalmente independiente del incremento de los ingresos por hogar, está directamente relacionada con un problema de falta de oferta y muestra que la actual configuración el mercado es incapaz de satisfacer las necesidades reales de la población.

Claves del actual problema de la vivienda

El incremento del precio de los alquileres en Andalucía no tiene actualmente correspondencia con el incremento del número de hogares (demanda), ni tampoco con el incremento de los ingresos por hogar que pudieran ser capturados en la forma de renta por los propietarios de viviendas. En esta situación, la actual inflación solo puede deberse a la falta de oferta de viviendas para el alquiler convencional (de larga duración), que permite una super-explotación de los inquilinos en este segmento de mercado. Dada la elevada construcción de viviendas en las décadas anteriores, no se trata de una carencia objetiva, sino que existen viviendas que no entran en el mercado de alquiler. El sospechoso habitual ha sido tradicionalmente la vivienda vacía. Los propietarios prefieren mantener la vivienda vacía a ponerla en alquiler. Según los últimos datos censales (Censo de Población y Vivienda 2021, INE), en Andalucía había 64.1437 viviendas vacías, 24.695 de ellas Sevilla. Un stock acumulado principalmente durante el último boom inmobiliario que colapsó en 2008. Esto supone que un 14% de las viviendas andaluzas se encuentran vacía de forma permanente. Este dato no incluye en ningún caso las viviendas secundarias o las viviendas de uso esporádico. De hecho, a nivel andaluz, solo dos terceras partes del stock total de vivienda se dedican a la residencia permanente. Esto quiere decir que hay una infrautilización del parque de viviendas del 30%.

El segundo elemento clave del actual escenario viene dado por un nuevo actor, que serían las Viviendas de Uso Turístico (VUT, en la denominación de la reglamentación andaluza). La modificación de la ley de Arrendamientos Urbanos de 2013 considera las viviendas en alquiler de corta duración, publicitadas por plataformas digitales, competencia de la política turística, introduciéndolas en un cenagal de disputas entre administraciones que ha permitido de facto a una ultraliberalización del mercado del alquiler en Andalucía. Esto, claro está, en un contexto en el que el turismo se ha convertido en la gran tabla de salvación ante la caída del sector de la construcción y el debilitamiento del sector inmobiliario financiero con la crisis. Actualmente existen alrededor de 130.000 VUTs según el registro andaluz de alojamientos turísticos (existe desde 2016). Asumiendo que no haya un número importante de alojamientos de este tipo no registrados, estas suponen solo algo más de un 3% del parque de viviendas. No obstante, el problema es su elevada concentración. Las VUTs suponen más del 30% de la vivienda residencial en el CH de Málaga y en el sur del CH de Sevilla. En las ciudades costeras se dan situaciones similares. Más del 20% de la vivienda de Conil y en torno al 25% del total de la vivienda en Tarifa están registradas como VUTs. En el caso de las grandes ciudades, esto sucede además en los barrios donde se han concentrado históricamente la mayor parte de las viviendas de alquiler, los barrios centrales y limítrofes. El efecto inmediato de este fenómeno es una extracción de vivienda del mercado del alquiler convencional. La reducción de la oferta y las altas expectativas de beneficio en el sector turístico solo pueden conducir a incrementa los precios de la vivienda y a aumentar de manera desproporcionada el poder de los caseros a la hora de negociar un contrato de arrendamiento. Esto no se limita a los enclaves turísticos. En las grandes ciudades, el monocultivo de VUTs en los barrios centrales está desplazando población hacia otros sectores (entre 2012 y 2022, el centro histórico de Sevilla perdió más de 5.000 habitantes, Padrón Continuo, INE), incrementando la demanda y provocando un efecto en cadena. Solo así se explican los precios desorbitados que se están exigiendo actualmente por alquileres en infraviviendas de barrios prácticamente marginales en ciudades como Sevilla o Málaga.

Tabla. Infrautilización del parque de vivienda (2021).

Fte: Censo de Población y vivienda de 2021.

A estos elementos hay que sumar la dejación de funciones del agente público. Los arrendamientos urbanos están desregulados desde 1985, con una reforma que daba todo el poder a los caseros y dejaba en una situación de indefensión a los inquilinos. Las modificaciones posteriores, a lo máximo a lo que han llegado a ofrecer una estabilidad de cinco años para un hogar en alquiler. Al mismo tiempo, la extracción de los alquileres de temporada y los denominados alquileres turísticos ofrecen una vía para escapar a la poca regulación que existe en el alquiler convencional.

Por otro lado, el agente público no interviene significativamente el mercado de la vivienda desde hace mucho. La vivienda pública ha sostenido un porcentaje extremadamente minoritario del mercado en los últimos 30 años. Su principal protagonismo ha venido dado por su carácter de medida anticíclica en los dos periodos de depresión del sector de la construcción, soportando a un sector que supone una parte muy importante del PIB del país y que también genera en Andalucía una parte muy importante de los trabajos manuales. Desde la recuperación de la última crisis, a partir de 2013, la vivienda protegida ha ido jugando un papel progresivamente marginal. En el caso andaluz, la vivienda protegida nueva prácticamente desapareció entre 2015 y 2022.

Además de su rol anticíclico, desde el primer gran boom inmobiliario de la democracia, la vivienda protegida tiene la misión de apoyar el acceso a la propiedad de hogares de clase media, especialmente en periodos de crisis económica, cuando este tipo de núcleos se pueden ver desplazados del mercado. La vivienda protegida se ha dirigido predominantemente a hogares susceptibles de crédito privado con el objetivo de que accediesen a la propiedad. La proporción de vivienda pública protegida dirigida a la propiedad se acerca durante el siglo XXI al 75% para Andalucía. A esta ideología de la propiedad en la política de vivienda, hay que sumar la privatización del parque de viviendas público heredado de periodos anteriores. Uno de los principales objetivos de la política de vivienda desde 1985 en Andalucía ha sido desprenderse del costoso parque de viviendas públicas en alquiler, a través del acceso de los inquilinos a la propiedad. Esto ha conducido a que, en los períodos de crisis de vivienda, como la última crisis hipotecaria, las agencias públicas no contaran con un parque de vivienda público para hacer frente a la emergencia social. Aunque este es un problema que se señala en los últimos planes de vivienda, poco se ha hecho a este respecto en la práctica.

El problema de la política de vivienda

Sería un error considerar que el problema actual de la vivienda es que no se están construyendo suficientes viviendas. Este error suele venir acompañado de la idea de que el problema de la vivienda se soluciona en la medida en que todos los hogares puedan acceder a la propiedad.

En primer lugar, es falso que un incremento en la construcción de vivienda vaya a hacer la vivienda existente más asequible. Esta es una afirmación contra-fáctica. Contradice toda la experiencia que hemos tenido en el último medio siglo, donde todos los booms de la construcción han venido alimentados por precios del suelo y la vivienda inflacionarios. La vivienda está sólidamente instalada en su función especulativa como refugio de capitales y dispositivo de captación de rentas. La demanda de los hogares forma una parte de la demanda total, pero en absoluto regula los precios de la vivienda actualmente y hace mucho que no lo hace.

Como refugio de capitales y ahorros, la vivienda no necesita si quiera ponerse a la venta o en alquiler. El carácter inflacionario del sector en los últimos cincuenta años ofrece beneficios especulativos para aquellos inversores o ahorradores que no tengan urgencia en disponer de su inversión. Como dispositivo de captación de renta, siempre ha sido del interés de clases medias y medias altas con vocación rentista, a los que se han sumado en el último tiempo los fondos de inversión. Esta renta puede capitalizarse a través de la venta en algún plazo o del alquiler convencional, sin embargo, en el último tiempo ha resultado mucho más lucrativo su uso como vivienda turística o de temporada. Es a estos aspectos donde se debe mirar si se pretenden reducir los precios de la vivienda y el alquiler.

Por otro lado, crear una sociedad de propietarios fue el objetivo de las políticas franquistas, entre las décadas de 1960 y 1970, que tienen una parte importante de la responsabilidad del actual problema de la vivienda. Una sociedad íntegramente compuesta por propietarios de su vivienda es un ideal propio de una sociedad campesina en la que la población no cambia de residencia, hereda y permanece en el terruño. En nuestra sociedad los individuos y hogares se desplazan, cambian sus necesidades, inmigran y emigran. La atomización de la propiedad, como resultado del reparto de títulos de propiedad que ha supuesto la política pública de vivienda de la segunda mitad del siglo XX, es antagónico con la creación de un parque público de viviendas, al mismo tiempo que ha generado un mercado privado del alquiler deficitario en cuanto a oferta por falta de propietarios profesionales.

Teniendo en cuenta estas cuestiones, una política de vivienda que buscase realmente hacer frente al problema de la vivienda pasa por:

1/ Un control público de los precios del mercado del alquiler de vivienda, como la única forma real de controlar los precios de la vivienda. Decir que controlar los precios de la vivienda hace que suban, es como decir que prohibir el latrocinio incentiva la comisión de delitos. Cualquier norma requiere de vigilancia para su cumplimiento.

2/ Prohibición de las denominadas viviendas turísticas y regreso de las competencias a la legislación de arrendamientos urbanos. Las viviendas residenciales están hechas para vivir en ellas, no para albergar usos comerciales.

3/ Una tasación agresiva sobre las viviendas vacías y un sistema favorable al estado de expropiación.

4/ Una apuesta decidida por la creación de un parque público de viviendas en régimen de alquiler de dimensiones suficientes. Esto aparece también en los planes de vivienda andaluces del actual gobierno, pero al mismo tiempo recurren la ley estatal para reducir de 30 a 10 años la protección de las viviendas, lo que opera en la dirección contraria. Aquí hay que dejar de usar la idea de un parque público de vivienda como recurso discursivo y plantearse realmente ponerlo en práctica.