En el BOJA de doce de marzo pasado se publicó el Decreto-Ley 2/2020 Mejora y Simplificación de la Regulación para el Fomento de la Actividad Productiva en Andalucía, que posteriormente ratificó un Parlamento en condiciones excepcionales ante el estado de alarma provocado por el “coronavirus”. Si nos entretenemos en leer la exposición de motivos del Decreto Ley aparecen términos como: “deterioro”, “competitivo”, “volátil”, “amenazas”… El contexto de economía mundial, asumido como insano; las afecciones del Brexit en el territorio y una genérica alusión al panorama que deja la gestión política del virus –parece que se quiere aprovechar la oportunidad política que la atonía inducida y el atolondramiento general provocado permite- constituyen el contexto de la ¿coyuntura?. Aterrizando en Andalucía, se admite implícitamente el fracaso del modelo económico, al afirmarse que “apelando a la especialización productiva andaluza, a las consecuencias directas e indirectas de las incertidumbres internacionales derivadas de la guerra comercial y subida de aranceles, la climatología, que ha afectado claramente al sector agrícola y ganadero durante 2019, el «Brexit» y la más que probable caída del consumo de no residentes por una menor llegada de turistas por motivo de la alerta sanitaria, podría afectar considerablemente al crecimiento económico de este año”. Se aportan entonces las predicciones estadísticas sobre efectos en el empleo, para dar el salto a una valoración, ahora cualitativa, de las limitaciones que el gobierno autonómico tiene para enfrentar una “coyuntura económica problemática”. Las restricciones en política fiscal (impuestos) impiden margen de actuación por este flanco, por lo que, siguiendo el texto del Decreto, queda la baza de “políticas económicas de oferta, esto es, tratar de elevar mediante reformas estructurales la eficiencia y competitividad” . Entre estas reformas, se apunta a mejorar la calidad institucional, entendida como desregulación, elusión de controles y del exceso de requisitos administrativos.
Las paradojas de un texto normativo en un contexto excepcional
Las contradicciones en la exposición de motivos aparecen por doquier: i) a pesar de haber reconocido escasa capacidad de maniobra, se espera que las medidas que incorpora el Decreto tengan un “efecto inmediato en el devenir de la economía en el corto plazo”. ii) A pesar de la dificultad del contexto, del carácter supuestamente coyuntural del escenario, el Decreto promueve medidas de ajuste estructural, de las que se espera “apuntalen los fundamentos económicos de la economía andaluza”, ¡ésos mismos que nos han situado en una posición de fragilidad, de debilidad!.; y es que iii) para establecer un mejor clima de gobernanza, qué mejor opción que adoptar medidas de ajuste estructural mediante un Decreto Ley (vara de mando de un ejecutivo para situaciones excepcionales) ante un Parlamento en situación de excepcionalidad, amparado en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía.
Y todo este batiburrillo de argumentos contradictorios entre sí se presentan sobre el soporte de “no pocos estudios académicos” y de análisis de estudios del Banco Mundial en los que se coloca a Singapur –no conozco la realidad en Singapur, aunque las imágenes a las que me puedo asomar no son muy alentadoras- como referente de calidad institucional, de “better regulation”. Léase: empresarios abriéndose paso sin restricciones ante regulaciones torpes y obstruccionistas de iniciativa económica. Contar las comparaciones entre distintas Comunidades Autónomas que se ponen como ejemplo en el texto de buenas prácticas regulatorias (Castilla y León, La Rioja) es un vulgar ejercicio de racionalismo y procustización: hacer que los datos encajen con el argumento que pretenden mostrarse, dejando a un lado todas las sombras que, en esos territorios, pondrían de manifiesto las dificultades durísimas que esas regiones han de afrontar, a pesar de su supuesta calidad institucional, como resultado de su específico modo de injertarse en esa economía global competitiva, volátil, incierta, amenazante, etc., que se describía al inicio. El círculo tautológico de la propuesta argumentativa se cierra así: en un contexto de incertidumbre y recesión, qué mejor que la better regulation para atraer inversiones y empleo, de lo que se derivará una reducción del desfase estructural, la añorada convergencia, con el resto de territorios y economías del entorno, primero en España, luego en Europa.
¿Hacia el sostenimiento de un modelo de economía política insostenible?
En el texto hay un sector que emerge como bastión clave del renacer de la economía andaluza: el sector industrial. Se prevé que éste sea “moderno y competitivo”, y habremos de entender por tal el que dispone de “nuevas tecnologías o servicios y que saben incorporar éstos a sus procesos manufactureros”. Esta línea estratégica viene fraguándose desde hace aproximadamente un año, con el lanzamiento de la Comisión Interdepartamental para la Promoción de la Industria en Andalucía y la elaboración de un Plan para la Mejora de la Regulación Económica de Andalucía. La primera ya ha detectado los puntos flacos de la regulación política, para así poder “agilizar y simplificar determinados procedimientos administrativos en materia energética, medioambiental, de salud y de ordenación del territorio y urbanismo”. Hemos de suponer que detrás de cada una de estas materias hay ecosistemas y personas que quedarán en situación de vulnerabilidad. El Decreto Ley que comentamos aquí, por su parte, es uno de los resultados del ese Plan de Regulación.
Entre los artículos 2 al 29 son parcialmente modificados, en aras de la simplificación regulatoria para lubricar el desempeño empresarial, nada menos que una veintena de Leyes, además de otros Decretos y Reglamentos, en competencias de tal envergadura como Ordenación del Territorio, Drogas, Salud, Pesca, sector agroalimentario, Ordenación Urbanística, Sector Audiovisual, Artesanía, Medio Ambiente, Cambio Climático y Energía, Aguas, Patrimonio Histórico o Comercio. Los tentáculos de las actividades a promover sobre el eje de la “nueva” industria son muy alargados, a lo que se ve.
Lo que podemos concluir es que el Decreto no entiende como “calidad institucional” los procesos de participación parlamentaria, primero –al convalidar el Decreto Ley en el actual escenario de excepcionalidad-; ni la participación pública, después –al promover un cambio normativo de esta envergadura sin encomendarse, al menos, al diablo-. Tampoco entiende como “calidad institucional” las garantías, tanto socio-laborales como medioambientales, que la regulación en Andalucía había aplicado según las doctrinas garantistas al uso en nuestro entorno en las dos últimas décadas.
Sí imaginamos qué tipo de actividades, negocios y empresas quieren ser impulsadas y aquí no hay novedad respecto a lo ya conocido: urbanizaciones residenciales supramunicipales, puertos y aeropuertos, embalses, grandes establecimientos comerciales, turísticos e industriales; la aprobación de planes urbanísticos sin garantías; la implantación de instalaciones mineras sin la obligación de someterlas a planes a Evaluación Ambiental Estratégica; la privatización del patrimonio agrario público de la Junta de Andalucía; el confinamiento de suelos contaminados; la legalización de asentamientos urbanos ilegales…. Es decir, en esta batería de efectos esperados se encuentra algunos de los mayores escándalos políticos en Andalucía en los últimos años.
En general, podemos decir que un principio atraviesa el documento: el debilitamiento de las garantías socio-laborales y ambientales de los proyectos de transformación del territorio, urbanos, industriales, etc. Es decir, por un lado, recuperar aquellas inercias del modelo económico de especulación inmobiliaria y especialización agroalimentaria y turística que condujeron al fiasco de 2008 y a todos sus desequilibrios; por otro lado, facilitar el asentamiento de nuevas actividades industriales y extractivistas que sostengan (aquí la norma no deja de promover, efectivamente, la sostenibilidad) esa misma posición de vulnerabilidad, incertidumbre y dependencia, denunciada en el mismo preámbulo, que hace imposible la convergencia con nuestro entorno de los parámetros socio-económicos andaluces.
Qué posibilidades no se exploran
Casi tan instructivo como adivinar el modelo empresarial implícito que quiere ser relanzado con el Decreto Ley de campos de golf, déficits hídricos, insostenibilidad agroalimentaria y forestal, reurbanización de zonas litorales…, como pensar en las posibilidades de inversión no tomadas en consideración por la nueva-vieja tecnocracia:
i) Nada parece apuntarse acerca de la transformación del sistema agrario y agroalimentario, en pleno proceso de respuesta social ante su insostenibilidad económica y, por ende, territorial y social justo antes del virus;
ii) Nada de las posibilidades de inversiones para un nuevo sector industrial: para la reconstitución del sistema de transformación y distribución de energías; para el impulso de la calidad ambiental, no sólo en relación con los residuos, sino también con la recuperación de servicios ecosistémicos de bosques, del suelo agrario, del litoral y zonas estuarinas; o para una arquitectura y un urbanismo que ponga en marcha una construcción con criterios de eficiencia energética o de habitabilidad sobre criterios sociales;
iii) Nada se dice en pro de la recuperación de servicios educativos y de investigación, para el impulso definitivo de una economía y servicios sociales de cuidados (la alta letalidad del virus en España no se puede entender sin comprender el modo asistencial a la población anciana).
Es cierto que algunas de estas emergencias se han hecho palmarias –aunque ya estaban denunciadas mucho antes- a raíz de la crisis provocada por la gestión de la crisis sanitaria y, subsidiariamente, de la economía. Pero los trabajos de la Comisión Interdepartamental para la Promoción de la Industria en Andalucía y el Plan para la Mejora de la Regulación Económica de Andalucía lleva un año de trabajo. El problema no es de este gobierno, ni mucho menos, pero sólo a él le ocupa la responsabilidad, en estos momentos, de dar respuestas acordes con la calidad institucional que dice promover.
Esperemos al menos que la desnudez del Rey que el virus nos ha dejado a la vista sirve para orientar a los tecnócratas de…..Andalucía, de modo que se pongan manos a la obra respecto a la actualización de las infraestructuras y medios sanitarios adecuados.
Golpear un tambor en busca de un fugitivo (proverbio taoísta)
No sólo espero que se lleve a la práctica el Recurso de Amparo ante el Tribunal Constitucional anunciado por la oposición para paralizar el Decreto Ley, sino que, especialmente, confío en que los movimientos sociales logren que los responsables políticos y sus asesores empiecen a considerar las posibilidades de un nuevo modo de pensar y hacer la economía, porque ellos mismos reconocen en el preámbulo la deficiente situación económica en Andalucía, resultado de décadas de política económica. No vaya a ser que ese modelo económico empiece a ser transformado en nuestro entorno y se nos quede, a los andaluces, cara de tontos, por ser ese tamborilero que con su tambor (la planificación cortoplacista que relaciona inversión, empleo, bienestar y dinero), persigue, ahuyentándolo, a su fugitivo: el reposicionamiento de Andalucía. Para ello, tampoco hace falta vestirse de revolucionarios. Bastaría con que leyesen la abundante bibliografía académica, ya parcialmente asumida por muchos organismos internacionales, y valorasen las experiencias ciudadanas que en los campos y urbes ya existen para una transformación social efectiva.