Aquellas grandes extensiones se abrían ante nosotros y se cerraban a nuestra espalda, como si la selva hubiera puesto poco a poco un pie en el agua para cortarnos la retirada en el momento del regreso. Penetramos más y más espesamente en el corazón de las tinieblas.
El corazón de las tinieblas,
Joseph Conrad (1857-1924)
Si existen unas Administraciones Públicas envueltas en un halo de misterio y sobre las que la ciudadanía lo ignora prácticamente todo, esas son las diputaciones provinciales. ¿A qué se dedican? ¿Quiénes son los diputados provinciales y cómo se eligen? ¿Cuánto dinero manejan? ¿Cuántas personas hay trabajando en ellas y cómo han llegado ahí? Paradójicamente, y a pesar de que han sido varios los intentos de introducir algo de luz en el universo diputacional, cuando el partido de turno llega al poder olvida sus propuestas electorales de reforma (supresión, conversión en Consejos de Alcaldes, regulación del acceso, etc.). Y ahí siguen: inalterables, impenetrables, monolíticas, resistiendo al paso de los años, las décadas, los siglos… Engullendo a todo aquel que ose intentar averiguar sus secretos y cambiarlas, porque son ellas las que acaban cambiándolo a uno como la selva impenetrable en el relato de Joseph Conrad con el que comenzábamos.
En Andalucía existen ocho diputaciones provinciales con un total de 229 diputados y un presupuesto anual global de más de 1.800 millones de euros. De cada una de ellas dependen decenas de organismos, sociedades anónimas, sociedades limitadas, consorcios y patronatos que gestionan competencias tan diversas como las relacionadas con la promoción turística, los incentivos empresariales, la cultura, el deporte, la recaudación fiscal, la construcción de viviendas, la extinción de incendios o la recogida de residuos. En cada una de ellas (diputaciones y entes instrumentales) trabajan cientos de personas entre las que hay, junto a muy buenos profesionales, funcionarios y funcionarias públicos, que han accedido a su plaza tras un proceso selectivo público; numerosos asesores y asesoras cuyo principal mérito es haber sido designados por los distintos partidos políticos para gestionar los asuntos, normalmente en puestos de jefatura o responsabilidad.
¿Cuál es el origen de estas instituciones? Aunque hay quienes buscan antecedentes remotos en diversos organismos fiscales del siglo XVI, lo cierto es que fue la Constitución española de 1812 la que persiguió organizar el territorio español en provincias, a cuya cabeza existiría una Diputación para “promover su prosperidad”. Se trataba de un intento del liberalismo centralista, frente al Antiguo Régimen de reinos, señoríos y diversidad de fueros y jurisdicciones, de construir un Estado moderno, una Nación que hasta entonces no existía, haciendo tabla rasa de todo lo anterior y con el ojo puesto en lo que hacía el invasor francés para tomarlo como modelo. El siglo XIX es el de la consolidación del modelo de diputaciones, de manera paralela a la del nuevo Estado-Nación centralista con Madrid como Corte, origen y final de toda la vida política. A principios del siglo XX se produce una importante novedad: fruto de las presiones autonomistas catalanas se permite la mancomunidad de diputaciones provinciales, como primer embrión del regionalismo autonomista. La dictadura franquista hizo de las diputaciones un instrumento del régimen centralista, corrupto y clientelar. Con la Constitución de 1978 surge el debate de qué hacer con las provincias. Inicialmente se plantea que, si se quiere caminar desde un Estado unitario, centralizado y sin legitimación democrática, hacia uno compuesto, descentralizado y con legitimación democrática, parecería razonable estructurarlo territorialmente en tres niveles: Estado central, Comunidades autónomas y municipios. La provincia, un recuerdo de la monarquía centralista del siglo XIX y un instrumento de la Dictadura, sin elección de su diputados por sufragio universal directo, y cuyas funciones y competencias entraban en colisión con el nuevo Estado que se estaba diseñando, parecía no tener cabida en la Constitución. Y de hecho no figuraba en su proyecto. La historia luego ya la conocemos y, por distintas presiones y avatares, la provincia acabó constitucionalizándose. Y el Tribunal Constitucional salvaguardándolas de los intentos de vaciarlas de competencias.
Pero si la situación no podía ser más rocambolesca, en esto llega el Estatuto de Autonomía para Andalucía de 1981 y dispone en su artículo 4.4 que “la Comunidad Autónoma articulará la gestión ordinaria de sus servicios periféricos propios a través de las Diputaciones Provinciales”. Es decir, que el gobierno de la Junta de Andalucía ejercería sus competencias a través de unas Administraciones que, ni habían sido elegidas democraticamente de manera directa, ni siquiera coincidían los partidos gobernantes en una y otras. Naturalmente, este absurdo de la gestión pública nunca llegó a ponerse en práctica y, de hecho, el Estatuto de Autonomía para Andalucía de 2007 se olvida de tal ocurrencia.
Llegados a este punto quizás debiéramos hacer algunas reflexiones:
Primera: en la gestión de los asuntos públicos la entidad natural incuestionable es el municipio. Lo ha sido así desde hace milenios, especialmente en Andalucía. Es la agrupación básica de ciudadanos que se organizan para compartir su vida y gestionar de la mejor manera sus asuntos comunes. Ninguna otra organización territorial superior posee este carácter y, de hecho, han pasado y pasarán múltiples estructuras a lo largo de la historia (Estados, regiones, provincias, etc.) pero el municipio, la ciudad, permanece como base de la convivencia y de la cooperación.
Segunda: sin perjuicio de lo anterior, parece razonable que existan estructuras territorialmente más amplias que el municipio pero menos que Andalucía para gestionar diversos asuntos y servir de apoyo a aquellos municipios más pequeños y con menos capacidad de gestión. Aspectos tales como las redes viarias, recogida y tratamiento de residuos, protección civil y emergencias, etc. se gestionan mejor en territorios más amplios. La provincia, sin embargo, tiene dos grandes defectos: su gran extensión y el no corresponderse con las regiones naturales e históricas de Andalucía. Una provincia abarca territorios muy amplios y diversos (costa, valles, sierras, marismas…) con escasa conexión y relación. De hecho, las mancomunidades de municipios surgen como una necesidad de suplir la ineficiencias de las provincias. Tradicionalmente el andalucismo ha apostado por las comarcas en cuanto que regiones históricas de Andalucía, frente a lo artificial de la provincia. Más pequeñas que éstas, permitirían una mejor gestión de recursos y competencias. De hecho, en la práctica, buena parte de la gestión se ha comarcalizado en los ámbitos sanitarios, agrícolas, forestales, etc.
Tercera: provincia o comarca, la Administración Pública de que se trate debe tener una organización plenamente democrática y eficiente. En el caso de que exista un Pleno de la Diputación o Consejo comarcal, lo que no es sostenible el sistema actual de elección indirecta en función de los resultados de unas elecciones municipales. Nadie sabe así ni quiénes son sus diputados provinciales, ni de qué se ocupan ni por qué son ellos y no otros. Es necesario introducir la elección mediante sufragio universal directo, en el caso de que se juzgue necesario mantener estos aparatos políticos (algo más que dudoso). El personal que preste sus servicios en estas Administraciones habría de ser exclusivamente funcionario de carrera, seleccionado tras superar una oposición libre y pública, teniendo en cuenta los principios de mérito y capacidad. No habría espacio para ni un solo asesor. Y, finalmente, para que el sistema funcionase, debería existir una clara definición de funciones y competencias, de tal manera que no existiera colisión con otras administraciones y se centraran en la gestión las mismas, sin redundancias o multitud de empresas y entes.
Naturalmente, todo esto es una utopía y en el régimen partitocrático actual difícilmente se modificarán unas estructuras de poder tan apetecibles, pero hay que intentarlo y el primer paso es hablar de ello.